Migración y DD.HH.: el debate sobre el modelo chileno

Las alabadas cifras de competitividad, propias de una economía de la OCDE, además de una consolidada flexibilidad laboral, hacen del paradigma económico chileno el mayor polo de atracción para los migrantes en Sudamérica. En efecto, a nivel continental, después de EE.UU, —según las estadísticas de la ONU—, nuestro país ha devenido en centro y plataforma migratoria, pasando de 107 mil migrantes en 1990 a casi 400 mil en 2013. Un fenómeno que se ha caracterizado por un heterogéneo flujo de migrantes económicos—desde albañiles hasta científicos y gerentes—, con crecientes cifras de trata de personas y una minoría de refugiados, que exige una discusión política acorde a los pactos internacionales vigentes.

Por ello, el reciente envío de un Proyecto de Ley de Migración y Extranjería al Congreso, que modifica el sistema imperante desde el año 1975, es una oportunidad única en torno a definir qué modelo de derecho migratorio necesita Chile. Una decisión que entraña varios desafíos jurídicos de responsabilidad del Estado y de la sociedad civil, sobre todo considerando su aspiración de liderar una mayor integración política latinoamericana.

Así pues, mientras la doctrina internacional avanza en tesis jurídicas que buscan prevenir los efectos negativos del verdadero éxodo global que vive el mundo, dos sistemas normativos se enfrentan en la problemática migratoria. Cada uno sustenta tipos antagónicos de políticas públicas sobre la materia. Cada uno entraña una concepción diferente del derecho fundamental o libertad de migración y la aceptación de bienes jurídicos de última generación, como el derecho al desarrollo o instrumentos de medición del impacto de las inversiones internacionales en los derechos humanos.

De una parte, un ‘modelo neoliberal’ de mínima regulación, centrado en la migración de mano de obra y su control fronterizo, a cuyos principios adscribe todavía el ordenamiento chileno. De otra, un ‘modelo social con enfoque de derechos’, cuyos estándares de cumplimiento son más altos para el Estado. Bajo este marco, por ejemplo, se reconocen prerrogativas como el derecho al reencuentro familiar y el retorno voluntario y sustentable. Asimismo, se instauran principios como la garantía de interculturalidad y se persiguen delitos como el tráfico ilegal de personas o la violencia xenófoba y antirreligiosa. Este es el caso de países tan disímiles como Canadá, Italia, España, Ecuador y Colombia. En todos ellos el hilo conductor es el planteamiento de que la democracia está unida indefectiblemente a los derechos humanos y el reconocimiento constitucional de la ciudadanía universal, dotada de capacidades garantizadas por el Estado. Connotados juristas como Luigi Ferrajoli, de tradición socialista, o Martha Nussbaum, de formación liberal de Chicago, han coincidido en ello.

La dispar normativa chilena y su crítica

Aunque nuestro país en las últimas dos décadas ha suscrito varios pactos internacionales sobre DD.HH —lo que incluye su reconocimiento genérico en la Constitución—, el derecho migratorio está en un nivel precario o, al menos, enfrenta un estadio intermedio de construcción. No sólo carecemos de un plan nacional o estrategia de migración, sino que confluyen instrumentos jurídicos de muy diversa jerarquía y amplitud de conceptos. Esto dificulta su interpretación y eficacia de cara a incipientes problemas derivados del aumento sostenido de extranjeros en Chile. Sólo en las últimas dos décadas los migrantes pasaron de ser el 0,79 % de la población total al 2,04 % en 2012, según el último Censo. Asimismo existen nuevos polos de concentración regional como Antofagasta, la llamada Dubai de la minería, donde la cantidad de migrantes trabajando es mayor a la cifra de chilenos con empleo en la misma zona.

Si bien el legislador nacional ha avanzado respecto a la adopción de la normativa internacional, ello todavía es insuficiente. En el 2010 se aprobó la Ley N° 20.430 sobre  protección de refugiados y al año siguiente la Ley N° 20.507, la cual tipifica los delitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas, estableciendo normas para su prevención y persecución criminal. En la misma línea, previamente, se suscribió el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia y Chile (2002), y se ratificó la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (2005). Lo anterior es relevante, porque varios han sido los procesos, en el bienio precedente, contra empleadores-traficantes de personas que traen paraguayos, colombianos y filipinos para el trabajo esclavo en reconocidos centros de diversión o de explotación agroindustrial.

Sin embargo, la Ley de Migración y Extranjería vigente, eje central del modelo de regulación de la movilidad humana, está enclavado en una realidad migratoria más propia de la guerra fría que de un país “plataforma de inversiones”. Nos referimos a un Decreto Ley dictado en 1975, el más antiguo de América Latina, destinado a cubrir sólo las necesidades de seguridad nacional y defensa del gobierno militar. Su evidente retraso conforme a las exigencias del derecho internacional, ha motivado al gobierno a enviar el primer proyecto de ley que reforma el sistema.

La migración como movilidad del factor trabajo

El proyecto de Ley de Migración y Extranjería que en junio pasado ingresó al Parlamento el pasado busca adecuarse a los efectos de la globalización y los compromisos que tiene nuestro Estado. El problema es que, recociendo las ciertos derechos y admitiendo “las ventajas que el proceso trae para el PIB chileno”, pareciera más inspirado en una importación temporal de extranjeros para la agroindustria, minería y construcción, que en una estrategia de largo plazo de integración cultural y social del migrante.

La creación de un ‘estatus migratorio temporal’ para acceder a trabajos por periodos únicos y sin residencia definitiva en Chile, la prohibición expresa de que un migrante bajo esta condición acceda a una visa permanente, o la falta de especificación del mecanismo a través del cual el Estado cumplirá los derechos sociales que se les reconocen, son aspectos del todo criticables. Sin contar que, en la mayoría de los casos, traslada la sede de solicitud de visa a las legaciones de Chile en el extranjero y, de ese modo, limita la posibilidad del migrante en territorio nacional.

Derechos reconocidos en otros ordenamientos como el de la reunificación familiar, la protección del envío de remesas y el retorno voluntario; el acceso universal a la salud, a la previsión y la educación; la libertad de emprendimiento en igualdad de condiciones; el acceso a la justicia y la protección contra la discriminación y la xenofobia; o incluso la integración política no aparecen mencionados. Menos, la destinación de parte del presupuesto asignado a Ministerios como el de Planificación Social o de Economía, para la creación de una política nacional de migración y extranjería, tal y como las naciones desarrolladas.

La discusión sobre el modelo de derecho migratorio en Chile, es también una lucha de reconocimiento que busca cambiar la realidad nacional. La inclusión de los migrantes en el pacto social y el enfoque de derechos, más allá de los flujos de capital y el tránsito de personas, significa avanzar hacia una ciudadanía regional y universal, donde las fronteras territoriales no sean barreras contra la realización de los derechos humanos.

* Análisis publicado por Diario de Concepción, domingo 8 de noviembres pág. 16 y 17 (también en versión on-line)

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